Die Globalisierungsverlierer brauchen Perspektiven

Wie funktioniert die Integration menschlicher Gesellschaften? Fremdwortfrei gefragt: Was hält eine Gesellschaft zusammen? Die beliebteste Antwort lautet, dass der Zusammenhalt nur durch irgendeine Art von Ähnlichkeit oder spezifischer Gemeinsamkeit, kurz: durch Homogenität, vermittelt und gesichert werden kann. Mindestens, so die letzte Schwundstufe der Homogenitätslehre, bedarf es einer gewissen Homogenität im Überzeugungs- oder Gefühlshaushalt. Als der unverzichtbare Homogenitätskitt gilt dann beispielsweise ein Grundkonsens oder ein Wir-Gefühl.

Solche Homogenitätslehren haben eine Tendenz zur Resignation vor den widrigen Weltläuften. Der freiheitliche Verfassungsstaat, so habe ich es erst kürzlich wieder bei einer Konferenz gehört, trägt die Tendenz zur Selbstzerstörung in sich, weil die Differenzen, die er freisetzt, die Gemeinsamkeit verzehren, die zu seiner Erhaltung nötig wäre. Auch in der Feststellung des früheren Verfassungsrichters Ernst-Wolfgang Böckenförde, der freiheitliche, säkulare Staat lebe von Voraussetzungen, die er nicht selbst garantieren könne, schimmert ein Element solcher Sorge durch.

Ist die Integration aber tatsächlich gerade im freiheitlichen Verfassungsstaat eine besonders prekäre Größe? Nein. Das Problem, das gesehen wird, geht nicht aus der Natur des freiheitlichen Verfassungsstaates, sondern aus der Homogenitätslehre hervor. Diese Lehre ist auch deshalb so unproduktiv, weil sie an der entscheidenden Frage vorbeigeht, wie politische Integration angesichts gegebener Inhomogenitäten möglich ist. Das ist genau die Frage, auf die freiheitliche und demokratische Verfassungen zu antworten suchen.

Dem freiheitlich und demokratisch verfassten Gemeinwesen stehen allerdings bestimmte Mittel nicht mehr zur Verfügung, die ältere Gemeinwesen und auch aktuelle, die nicht freiheitlich-demokratisch verfasst sind, zur Stabilisierung ihrer inneren Einheit angewandt haben. Römische Kaiser verfolgten die Christen. Später, als sie selbst Christen geworden waren, erklärten sie den Abfall vom Christentum zum Verbrechen. Dem italienischen Fürsten des sechzehnten Jahrhunderts konnte Macchiavelli den Rat geben, die Integration hinzueroberter Fürstentümer durch Auslöschung der bisherigen Herrscherfamilie zu sichern. Im frühen zwanzigsten Jahrhundert betrachtete man die Zwangsumsiedlung als Integrationsmittel. Bevölkerungsteile, die die nationale Einheit zu stören schienen, wurden zwangsweise dorthin transferiert, wo sie homogenitätshalber hinzugehören schienen. Alle diese und viele andere Instrumente der Einheitssicherung stehen dem freiheitlichen Staat nicht zur Verfügung. Was setzt er aber an die Stelle der Integrationsmittel, die er abgeschafft hat?

In der Literatur wird die Verfassung als Integrationsfaktor heute regelmäßig aus dem Blickwinkel der Homogenitätslehre, nämlich als mögliche Grundlage spiritueller Homogenität, ins Auge gefasst: als Gegenstand von Einheitsbewusstsein, Wir-Gefühl, Patriotismus. Die Verfassung kommt dabei vor allem als Ausdruck gemeinsamer Werte und Überzeugungen in den Blick, die im öffentlichen Bewusstsein gerade über die Identifikation mit der Verfassung befestigt und zur Grundlage eines Gemeinschaftsgefühls gemacht werden sollen. Die Aufmerksamkeit konzentriert sich infolgedessen regelmäßig auf Symbolisches: Einheitsrepräsentation durch das Staatsoberhaupt, Flagge, Nationalhymne, Nationalfeiertag, Gestaltung von Einbürgerungsfeiern und so fort.

Dass die symbolische Darstellung des Gemeinsamen, das Insbildsetzen des Zustimmungsfähigen einer politischen Ordnung, als Integrationsfaktor wirken kann, wird niemand bestreiten. Ein demokratisches Gemeinwesen tut gut daran, diese Art der verbindenden Kommunikation nicht den Diktatoren und den Demagogen zu überlassen. Absurd wäre aber die Vorstellung, Symbolisierungen der Einheit des Gemeinwesens seien das primär Wichtige. Die Ausblendung des Wichtigeren hat in Deutschland Tradition. Schon Rudolf Smend, der deutsche Klassiker zum Thema Integration, hat sich bei diesem Thema vor allem für das interessiert, was den Bürgern eines Staates auf direkte Weise das Gefühl, Bewusstsein oder "Erlebnis" ihrer Einheit im Staate verschafft. Dem parlamentarischen Prozess sprach er ein integratives Potenzial zu, weil er in dem "miterlebenden Staatsvolk Gruppenbildung, Zusammenschluss, Bildung einer politischen Gesamthaltung" herbeiführe. Ob das Parlament gute oder ob es überhaupt Beschlüsse fasse, darauf komme es nicht an.

Für das Verständnis der integrativen Funktion von Verfassungen ist eine Perspektive aufschlussreicher, die nicht Symbolisches, sondern die konkreten institutionellen Ordnungsleistungen einer Verfassung in den Blick nimmt. Moderne Verfassungen erscheinen dann in ihren Grundzügen als Antwort auf die Frage, wie entscheidungsfähige politische Einheit gerade unter den Bedingungen gegebener Inhomogenität ermöglicht werden kann. In dieser Perspektive wird deutlich, dass eine wesentliche Integrationsfunktion moderner Verfassungen gerade in der Lizenz zur Inhomogenität liegt. Moderne Verfassungen sind Integrationsprogramme für differenzierte Gesellschaften.

Besonders augenfällig zeigt sich das in der Geschichte des Urgrundrechts, der Religionsfreiheit. Die Religionsfreiheit verdanken wir nicht der Suche nach sympathischen Verfassungsinhalten, an die sich ein Wir-Gefühl knüpfen lässt, sondern einer Geschichte der Pluralisierung religiöser Überzeugungen und darüber geführter Kriege, in der die Zulassung solcher Inhomogenität sich als Voraussetzung friedlicher Koexistenz erwiesen hat. Hier zeigt sich das Prinzip der Integration differenzierter Gesellschaften: Sie integrieren sich nicht durch Homogenitätsansprüche, sondern durch Freiheit, also gerade durch Freilassung und Freisetzung von Unterschieden, und durch die Anerkennung Unterschiedlicher als gleichberechtigt. Der Freiheit können und müssen Grenzen gezogen werden, aber diese Grenzen werden nicht durch Homogenitätsansprüche gezogen oder begründet.

Integration durch gleiche Freiheit heißt: Integration primär durch Freiwilligkeit statt primär durch Zwang, primär durch Zustimmungsfähigkeit statt primär durch Repression, primär durch die Loyalität, die dem Gemeinwesen dadurch zuwächst, dass es seinen Mitgliedern ermöglicht, ihre Ziele zu verfolgen und nach ihren Überzeugungen zu leben, statt durch Zuweisung von Zwangsrollen im gesellschaftlichen Organismus. Der in Stuttgart geborene Philosoph Georg Wilhelm Friedrich Hegel ist der Erste, der in dem modernen Prinzip der Freiheit gerade das integrative Potenzial klar gesehen hat: "Das Prinzip der modernen Staaten hat diese ungeheure Stärke und Tiefe, das Prinzip der Subjektivität sich zum selbstständigen Extreme der persönlichen Besonderheit vollenden zu lassen und zugleich es in die substantielle Einheit zurückzuführen und so in ihm selbst diese zu erhalten."

Nicht zufällig hat das Bundesverfassungsgericht von der "allgemeinen fundamentalen Bedeutung der Grundrechte für die Integration einer Demokratie freier, mitverantwortlicher Bürger" gesprochen. In dem Integrationsmodell, das auf Einheitsbildung auf der Grundlage gleicher Freiheit setzt, spielt auch das Eigentumsrecht mit den zugehörigen wirtschaftsbezogenen Freiheiten eine zentrale Rolle, soweit es durch gesicherte Privatnützigkeit gesellschaftlichen Wohlstandsnutzen stiftet. Der Zusammenhang von privatem und gesellschaftlichem Nutzen, von dem abhängt, ob die Eigentumsordnung integrative oder desintegrative Wirkungen entfaltet, ergibt sich allerdings nicht von selbst, sondern ist von der rechtlichen Ausgestaltung des Eigentumsrechts und von weiteren Rahmenbedingungen abhängig. Das Grundgesetz verpflichtet deshalb den Gesetzgeber zu einer gesellschaftsdienlichen Ausgestaltung des privaten Eigentums und, vor allem mit dem Sozialstaatsprinzip, zur Schaffung von Rahmenbedingungen, die der Tendenz eines ungebändigten Wettbewerbs zur Verschärfung sozialer Gegensätze entgegenwirken. Offensichtlich ist auch die integrative Bedeutung der Koalitionsfreiheit als eine wesentliche historische Voraussetzung für die Entschärfung von Klassengegensätzen zu sehen.

Die Grundrechte, die die Freiheit der Teilnahme am Wirtschaftsleben gewährleisten, und die zugehörigen, auf Chancengleichheit und sozialen Ausgleich gerichteten Verfassungsaufträge haben integrative Bedeutung auch dadurch, dass sie Aufstiegsmobiliät ermöglichen. Dasselbe gilt für das Recht auf gleichen Zugang zu öffentlichen Ämtern. Aufstiegsmobilität in allen Bereichen ist von zentraler Bedeutung für ein Land, das große Gruppen von Migranten zu integrieren hat. Denn sie ermöglicht es solchen Gruppen, an der differenzierten Struktur der Gesellschaft teilzuhaben. Es gibt nichts, was besser geeignet wäre, die Sprengkraft von ethnischen und religiösen Gruppenidentitäten zu entschärfen.

Einen integrativen Sinn hat es auch, dass das Grundgesetz die nach historischer Erfahrung besonders spaltungsträchtigen gesellschaftlichen Unterschiede - unter anderem Rasse, Herkunft und religiöse Überzeugungen - zum Gegenstand besonders strikter Benachteiligungsverbote macht.

Wo verlaufen heute in Deutschland Unterscheidungslinien, die sich in kritischer Weise vertiefen könnten? Eine gruppenbildende Unterscheidungslinie, die eine deutliche Tendenz zur Vertiefung aufweist, ist die zwischen Globalisierungsgewinnern und Globalisierungsverlierern. Von hier aus könnten auch ethnische und religiöse Differenzen an Brisanz zunehmen - dann nämlich, wenn die Differenzen sich mit dem ökonomischen Auseinanderfall assoziieren, wenn bestimmte ethnische und religiöse Gruppen sich ohne Verbesserungsperspektiven auf der ökonomischen Verliererseite konzentrieren.

Der Gleichlauf gesellschaftlicher Spaltungslinien verschärft Spaltungen, während umgekehrt die Überschneidung solcher Spaltungslinien - die Politikwissenschaft spricht von "cross-cutting cleavages" - tendenziell entschärfend wirkt, den gesellschaftlichen Zusammenhalt stärkt. Sie erleichtert die Akzeptanz von Mehrheitsentscheidungen oder ermöglicht sie erst. Vermieden wird so die integrationswidrige Konstellation, dass die Angehörigen einer bestimmten Gruppe sich, als solche, permanent mit all ihren wichtigsten Interessen in der Minderheit befinden.

Den Grundakt repräsentativdemokratischer Legitimation, die Wahl, hat das Bundesverfassungsgericht als "Vorgang der Integration politischer Kräfte" bezeichnet, weil es dabei darum geht sicherzustellen, dass nicht "gewichtige Anliegen im Volke von der Volksvertretung ausgeschlossen bleiben." Damit ist die elementarste Funktion demokratischer Verfassungsordnung angesprochen: friedliche Kompromissfindung an die Stelle gewaltsamer Auseinandersetzung zu setzen durch die Bereitstellung von Verfahren der Produktion allgemeinverbindlicher Entscheidungen, die allen gesellschaftlichen Anliegen eine faire, auf die Gleichachtung aller Mitglieder des Gemeinwesens gegründete Chance auf Berücksichtigung und Verarbeitung sichern.

Es gibt allerdings besondere Verhältnisse, unter denen die Integration unterschiedlicher Bevölkerungsteile nur unter der Voraussetzung gewisser Abweichungen von strikter Gleichheit und Mehrheitsherrschaft nach dem Prinzip "one man - one vote" funktioniert. Föderationen weisen typischerweise eine solche Abweichung auf, indem sie die Bürger der kleineren Teilstaaten begünstigen. Auch in nicht föderal organisierten Gemeinwesen kann es inhaltliche Sonderrechte für Minderheiten geben oder besondere Vorkehrungen, die verhindern sollen, dass eine Bevölkerungsgruppe systematisch die andere majorisiert. Im Libanon zum Beispiel bestimmt die Verfassung, dass Christen und Muslime zu gleichen Teilen im Parlament vertreten sind, obwohl dies nicht dem Anteil beider Gruppen an der Bevölkerung entspricht.

Solche verfassungsrechtlichen Besonderheiten können als die Bedingungen aufgefasst werden, unter denen unterschiedliche Bevölkerungsgruppen bereit waren, sich überhaupt unter ein gemeinsames Regiment zu begeben oder die Gemeinsamkeit des bestehenden aufrechtzuerhalten. In diesem Sinne können unter besonderen Verhältnissen gruppenbezogene Modifikationen der strikten personenbezogenen Gleichheit integrationsdienlich und sogar Bedingung gelingender Integration sein.

Demokratische Institutionen funktionieren nicht immer in idealer Weise, und wo Dysfunktionen auftreten, da leidet ihre Integrationskraft. Sie haben aber immerhin den Vorzug, dass sie offen sind für friedliche Korrektur ihrer eigenen Dysfunktionen - nicht zuletzt auf dem Weg der Verfassungsänderung. Gegen die systembedingte Neigung demokratischer Politik zum Geldausgeben auf Kosten künftiger Generationen zum Beispiel, die Gräben zwischen den Generationen aufzureißen droht, kann man verfassungsrechtliche Grenzen für die Staatsverschuldung setzen. Auch gegen verschiedene Schwächen repräsentativdemokratischer Rückkoppelung, die vielen Demokratien zu schaffen machen - Parteioligarchisierung, übermäßiger Einfluss einzelner Interessengruppen, Machtverschiebungen zulasten der Parlamente, Defizite an Verantwortungsklarheit -, lassen sich verfassungsrechtliche Kräuter anbauen.

Die möglichen Integrationsleistungen der Verfassung, des durch die Verfassung institutionalisierten politischen Systems, enden da, wo die Gestaltungsmacht des jeweiligen Gemeinwesens überhaupt endet; die Integrationsleistungen der Staatsverfassung enden als dort, wo die Gestaltungsmacht des Staates endet. Das macht die Tendenz zur Spaltung der Gesellschaft in Globalisierungsgewinner und Globalisierungsverlierer zum besonders schwer zu bewältigenden Integrationsproblem. Die globalisierungsbedingte Schwächung der Gestaltungsfähigkeit des Staates betrifft nicht zuletzt das verfassungsbasierte Integrationskonzept der Sozialstaatlichkeit. Und hier drängt sich, was die Rolle der Verfassung und des Verfassungsrechts angeht, eines auf: Globalisierung ist kein Naturereignis, sondern ein von Menschen gestalteter Prozess, gestaltet durch internationale Politik und internationale Verträge. Auch Globalisierungsfolgenbewältigung ist großenteils nur international möglich. Wie auf diesem schwer durchschaubaren Feld die Integrationsmechanismen des demokratischen Prozesses zur Geltung kommen, inwieweit gestaltungswirksame parlamentarische Mitwirkung und damit auch öffentliche Diskussion und Verantwortungszurechnung stattfindet oder die Parlamente nur praktisch vollendete Tatsachen abzusegnen haben, das sind auch Fragen der Verfassung und des Verfassungsrechts.

Das Integrationspotenzial unserer Verfassung ist kein Selbstläufer. Auch unter dieser Verfassung kann integrationspolitisch vieles falsch gemacht werden - erst recht, wenn es um die Integration von Menschen geht, die nicht Bürger, also auch nicht Wähler sind und in Bezug diese deshalb die Integrationsmechanismen der freiheitlichen Demokratie nur eingeschränkt zum Tragen kommen. Zu den fehlerträchtigen Dispositionen gehört mangelndes Vertrauen in die Integrationskraft der freiheitlichen Demokratie. Daraus entsteht Angst, Reizbarkeit, Provozierbarkeit und die Neigung zu symbolischen Gefechten anstelle geduldiger Arbeit an den realen Problemen, die sich stellen. All das ist Gift für die Integration unterschiedlicher Gruppen in einer Gesellschaft. Warum dieses mangelnde Vertrauen?

Die freiheitliche Demokratie als ein labiles Gebilde, die Erosion der Werte preisgegebend, schwach in der Selbstbehauptung - diese Sichtweise hat starke Wurzeln in der europäischen und ganz besonders in der deutschen Kulturgeschichte. Sie hängt nicht nur mit der schon erwähnten Homogenitätslehre zusammen, sondern auch damit, dass die Demokratie, diese unmartialische Veranstaltung, als eine weibische - und das hieß damals: schwächliche - Angelegenheit verachtet war. Die Deutschen haben ihre historische Demokratieverachtung in den Jahren seit dem Krieg überwunden. Das notwendige Vertrauen in die Stärke und Überzeugungskraft von Freiheit und Demokratie fehlt uns manchmal noch. Dieses Vertrauen ist keins, mit dem man sich zurücklehnen könnte. Die demokratische Verfassungsordnung ist keine Schlaraffenordnung, sondern die Ordnung, die es jedem erlaubt, an ihrer Verbesserung zu arbeiten, und die mehr als jede andere darauf abzielt, aus Fehlern zu lernen.