Wenn öffentliche Bauherren mit den Großprojekten überfordert sind, wird es teuer. Der Flughafen Berlin ist dafür ein gutes Beispiel. Und die Kosten werden dabei oft heruntergerechnet.
Berlin, Stuttgart - Der Flughafen Berlin-Brandenburg ist ein Beispiel von vielen – es gibt fast kein öffentliches Großbauvorhaben, dessen Fertigstellung sich nicht verzögert und das nicht den Kostenrahmen sprengt. Längst haben wir uns daran gewöhnt und nehmen es machtlos hin: Stets legt der Steuerzahler drauf.
Die Gründe sind vielfältig und reichen von Schlamperei bis zu Verfahrensmängeln, tauchen aber überall auf. So werden Kalkulationen stets zu optimistisch vorgenommen. Die Politiker sehen sich unter Druck, mit möglichst geringen Kosten an den Start zu gehen. Wenn, wie bei der Elbphilharmonie in Hamburg, immer neue Sonderwünsche von Architekten oder Akustikern dazukommen, gibt es kein Zurück mehr. Die Mehrausgaben werden geschluckt; das Prestigeprojekt hat Vorrang.
„Die öffentlichen Bauherren neigen dazu, die Kosten gegenüber den Parlamenten zunächst herunterzurechnen“, sagt der Stuttgarter Peter Conradi, bis 2004 Präsident der Bundesarchitektenkammer. „Wenn man erst mal angefangen ist, können die Abgeordneten nicht mehr zurück, dann muss man fertig bauen.“ Der Sozialdemokrat ist ein sehr guter Kenner der Bauverwaltung. Er hat auch die Erfahrung gemacht, dass den Volksvertretern zumeist die Kompetenz fehlt. Die Politiker hätten mal ein Häusle gebaut, aber „in der Regel keine Ahnung“, um hochkomplexe Bauvorhaben zu durchschauen, sagt der langjährige Bundestagsabgeordnete.
„Unfähig, Großprojekte zu steuern und zu beherrschen“
In Architektenkreisen hört er allerorten die Kritik, dass die Bauherrschaft oft „unfähig sei, ihre Großprojekte sorgfältig zu steuern und zu beherrschen“. Die Verwaltungen seien personell zu sehr ausgedünnt, um sich wirkungsvoll einzubringen. So habe sich auch die Modernisierung des Stuttgarter Staatstheaters zu einem „absoluten Desaster“ für die baden-württembergische Bauverwaltung entwickeln können. Derartige Missstände seien nur denkbar, wenn man keine Fachbeamten mehr habe, um die eigenhändig vergebenen Aufträge zu überwachen.
Schwächen liegen auch in der Vergabepraxis. „Verheerend“ sei es, wenn – wie jetzt in Berlin – Generalplanung und Bauüberwachung in einer Hand lägen. Die Flughafenbauer hätten zudem für den Terminal Einzelgewerke ausgeschrieben, was zu Verzögerungen geführt habe. Dennoch plädiert Conradi für die Ausschreibung von Gewerken, um den Durchblick zu gewährleisten. Denn die Vergabe an einen Generalunternehmer zieht eine unübersichtliche Kette von Sub- und Subsubunternehmen nach sich, und das ist riskant: Sobald ein Subunternehmer insolvent wird, leidet wegen der engen Verzahnung der gesamte Bauablauf. Dann muss womöglich europaweit neu ausgeschrieben werden, derweil die anderen Anbieter und nachgelagerten Subfirmen wegen des Verzugs ihrerseits in Bredouille geraten und mehr Geld sehen wollen.
Um die Steuerzahler vor Überraschungen zu schonen, schlägt Conradi sogenannte Completion Bonds für die Auftragnehmer vor, wie sie die Filmindustrie pflegt. Dabei handelt es sich um Versicherungen, die den Zeitplan und die Einhaltung des Kostenrahmens garantieren. Wird ein Auftragnehmer insolvent, springt die Versicherung ein. Allerdings verlangt sie Eingriffsrechte und verlangt für ihre Dienste relativ hohe Kosten.
Formen der Einsichtnahme müssten gestärkt werden
Das intransparente Geflecht jedes dieser Megaprojekte ist nur schwer zu durchschauen. Das erleichtert es auch, die eigene Verantwortung zu verschleiern und später auf andere abzuwälzen – und wenn erst mal die Gerichte eingeschaltet werden, ist jeder Zeitplan hinfällig. Folglich müssten die möglichen Formen der Einsichtnahme gestärkt werden, fordert Conradi. Eine kompetente Überwachungsinstanz bei öffentlichen Großvorhaben könnte zum Beispiel der Bundesrechnungshof sein, der von Anfang an einbezogen werden solle. Das Problem ist, dass die Projekte in Gesellschaften ausgelagert werden, die nicht der unmittelbaren parlamentarischen Kontrolle unterliegen. Ähnliches gilt auf kommunaler Ebene, wo die Verlagerung an eine stadteigene Gesellschaft dem Gemeinderat die Aufsichtsmöglichkeit nimmt.
Glücklicherweise ist es kein Naturgesetz, dass Großprojekte immer teurer werden. So wurde der Kostenrahmen für den neuen Reichstag von damals 600 Millionen Mark nur um ein Prozent überschritten. Seinerzeit hätten der Architekt Norman Foster und die Bauleitung „knallhart“ agiert, erinnert sich Conradi. Für einen solchen Umbau sei diese Ausgabendisziplin geradezu „sensationell“.