Viele Bürger tun sich schwer damit, Gesetze zu verstehen. Angehende Juristen sollten deshalb auch lernen, gute Gesetze zu machen, fordert Gisela Meister-Scheufelen, die Vorsitzende des Normenkontrollrats Baden-Württemberg.
Stuttgart - Mehr als 80 Gesetze und Gesetzesänderungen hat der Landtag in Baden-Württemberg seit dem Regierungsantritt von Grün-Schwarz 2016 verabschiedet, die große Koalition in Berlin kommt in knapp eineinhalb Jahren auf rund 130. Sie alle sollen das Zusammenleben regeln und erleichtern – wie auch die zahlreichen Verordnungen und Verwaltungsvorschriften von Kommunen, Ländern, Bund und EU.
Doch nicht alle dieser Rechtstexte verdienen Bestnoten: Viele sind unverständlich, andere viel zu detailliert. Politik und Verwaltungen hätten sich teilweise zu sehr von der Bevölkerung und der Wirtschaft entfernt und machten zu viele Vorschriften, kritisiert Gisela Meister-Scheufelen, die Vorsitzende des Normenkontrollrats Baden-Württemberg. So werde beispielsweise die eigentlich sinnvolle Kennzeichnungspflicht von Lebensmitteln mancherorts so streng ausgelegt, dass Eltern keine Kuchen mehr für das Schulfest backen wollten. Viele kleine und mittlere Unternehmen fühlten sich überfordert, weil sie zu viele Daten liefern müssten. „Solcher Überbürokratismus führt zu Staatsverdrossenheit.“
Gesetzgebungswerkstatt in München
Um dem Einhalt zu gebieten, muss aus Sicht der promovierten Juristin auch das Studium der Rechtswissenschaften novelliert werden. „Seit dem 19. Jahrhundert werden Juristen vor allem in der Rechtsanwendung ausgebildet – mit Blick auf den Richterberuf“, sagt sie. Das reiche nicht mehr. Rechtssetzung und Vertragsgestaltung müssten eine größere Rolle spielen, denn nur 15 Prozent der Jura-Absolventen gingen in die Justiz. Die meisten arbeiten nach dem Studium als Anwälte oder in der öffentlichen Verwaltung. Dort sind dort häufig mit Aufgaben konfrontiert, von denen sie zu wenig wissen: Als Anwälte müssen sie Verträge aller Art verfassen, im öffentlichen Dienst Gesetze, Verordnungen oder Satzungen erstellen.
Neu ist das Thema nicht. Bereits 2012 hat der Wissenschaftsrat empfohlen, auch die Rechtssetzung zu einem verbindlichen Teil der Juristenausbildung zu machen. Geändert hat sich bisher aber wenig. Einzelne Hochschulen haben sich auf den Weg gemacht. Die Ludwig-Maximilians-Universität München bietet seit 2017 eine so genannte Gesetzgebungswerkstatt an. Angehende Juristen sollen nicht nur lernen, wie Gesetzgebungsverfahren ablaufen, sondern auch „ein Gespür für die gesellschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen entwickeln, in denen Gesetze und andere Rechtstexte entstehen“, sagt der Rechtsprofessor Martin Burgi, der das Projekt angestoßen hat. Neben einer Vorlesung gibt es auch Planspiele, bei denen sich die Studenten mit Politikern und Verwaltungsexperten aus Kommunen, Land und Bund austauschen. Die Rückmeldung der Teilnehmer seien durchweg positiv, auch die Kollegen sähen es sehr positiv, so Burgi. Ob das Angebot allerdings verbindlich wird, ist offen. Schon heute sei das Jurastudium mit Pflichtinhalten „ sehr vollgestopft“.
Gesetze mit Befristung
Meister-Scheufelen und ihre Mitstreiter im Normenkontrollrat wollen erreichen, „dass neue Gesetze einfach zu verstehen und anzuwenden sind, Nutzen schaffen und nicht zu mehr Bürokratie führen“. Sie unterstützen die Landesregierung unter anderem dabei, bei neuen Gesetzesvorhaben auch die wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Folgen von neuen Regelungen anzugeben.
Auch sollte stärker nach dem Nutzen neuer Vorschriften gefragt werden, fordert die Juristin – und diese müssten erst einmal getestet werden, wie in Großbritannien. Dort werde überprüft, ob Vorgaben auch eingelöst werden können. Führen sie zu unverhältnismäßig hohen Belastungen, werden sie korrigiert oder auch gestrichen. Außerdem empfiehlt sie, nach einiger Zeit zu kontrollieren, ob Gesetze ihr Ziel auch erreicht haben. Manche sollten aus ihrer Sicht gleich befristet werden, meint die Juristin, die die verschiednen Seiten bestens kennt – sie war Bürgermeisterin, Landtagsabgeordnete, Staatssekretärin und Ministerialrätin, leitete das Landesgewerbeamt und das Statistische Landesamt und war zuletzt Hochschulkanzlerin.
Druck auf Fakultäten
Ein neues Forschungsnetzwerk soll künftig den Austausch zwischen Wissenschaft und Politik in Baden-Württemberg stärken und bessere Rechtssetzung und Bürokratieabbau voranbringen. Das Wissenschaftsministerium hat zugesagt, an der Uni Tübingen bis 2022 eine Geschäftsstelle zu finanzieren.
Für Beschäftigte im Öffentlichen Dienst soll es nach den Vorstellungen des Normenkontrollrats zudem Fortbildungen an der Führungsakademie Baden-Württemberg geben. Sie sollen unter anderem lernen, behördliche Texte und Rechtstexte verständlicher zu formulieren. Derzeit erarbeitet das Leibnitz-Institut für deutsche Sprache in Mannheim eine Handreichung, die noch in diesem Jahr den Landes- und Kommunalverwaltungen zur Verfügung gestellt werden soll.
Druck macht auch die Deutsche Gesellschaft für Gesetzgebung. Sie forderte kürzlich per Resolution die juristischen Fakultäten auf, ihre Lehrpläne um Gesetzgebungskurse zu erweitern. Jurastudenten solle vermittelt werden, welche Regeln und Techniken bei der Vorbereitung guter Gesetze zu beachten sind. Die Länder, insbesondere die Justizministerkonferenz, müssten die juristischen Fakultäten beim Aufbau von Gesetzgebungskursen unterstützen.