Open Data Behörde, öffne dich!

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Bis heute dominiert die Kultur des Amtsgeheimnisses. Dabei haben die Behörden mehr Daten, als sie je auswerten können. In Baden-Württemberg ist es mit der Transparenz nicht weit her. Ein Appell für Open Data.

Behörden haben mehr Daten, als sie selbst jemals verwenden können. Also heben wir diesen Datenschatz!  Foto: Mauritius
Behörden haben mehr Daten, als sie selbst jemals verwenden können. Also heben wir diesen Datenschatz!  Foto: Mauritius

Stuttgart - Daten sind der Rohstoff des 21. Jahrhunderts. Nicht nur Google und Facebook machen sie zu Geld. Vom selbstfahrenden Auto über Industrie 4.0 bis zu intelligenten Stromnetzen gibt es kaum ein Zukunftsthema, das nicht mit großen Datenmengen zu tun hat. Auch Behörden und öffentliche Unternehmen sind im Besitz wertvoller Daten. Es gibt gute Gründe dafür, diese Bestände jetzt zu öffnen. Zu Jahresbeginn ist in Baden-Württemberg das Informationsfreiheitsgesetz (IFG) in Kraft getreten, doch seither hat sich kaum etwas getan.

Warum wäre es für alle von uns wichtig, dass öffentliche Unternehmen, Ämter und Ministerien relevante Daten öffentlich machen? Die Diskussion ist hierzulande bislang stark auf die von Nutzern im Netz ­hinterlassenen Daten fokussiert, die dann zum Beispiel von Silicon-Valley-Firmen an Werbetreibende verkauft werden. Das ist schade, denn schon seit Jahrzehnten werden für das öffentliche Leben viel relevantere Daten vor Ort gesammelt, verwahrt und genutzt – von öffentlichen Stellen.

Dazu zählen Gemeindeverwaltungen, Landratsämter, Regierungspräsidien, Landes- und Bundesministerien sowie die ihnen untergeordneten Landes- und Bundesämter; ebenso öffentlich finanzierte und kontrollierte Unternehmen wie die Bahn oder die EnBW, darüber hinaus die Polizei und die Feuerwehr, nicht zu vergessen die Sozialversicherungsträger und die Agentur für Arbeit; wer will, kann die Kammern, Verbände und im öffentlichen Auftrag tätigen Unternehmen außerdem dazurechnen.

Man nennt es Open Data

All diese Einrichtungen sitzen auf einem Berg von Daten, den sie niemals vollständig auswerten können. Die Beispiele reichen von Geodaten bis zu Sitzungsdokumenten, von der Sozialstruktur bis zur Verkehrssituation in den Städten, von Gutachten bis zu Subventionsempfängern. Der Fantasie sind keine Grenzen gesetzt, was alles möglich wäre, stünden diese Daten für jedermann frei verfügbar im Internet: Open Data.

Eine Studie im Auftrag der Konrad-Adenauer-Stiftung kam zu dem Schluss, dass Open Data in den kommenden zehn Jahren in Deutschland zwischen 12 und 131 Milliarden Euro zusätzlicher Wertschöpfung jährlich erzeugen können – je nachdem, wie ambitioniert Verwaltungsdaten geöffnet würden.

Offene Daten versprechen aber nicht nur einen wirtschaftlichen Nutzen. Sie ­ermöglichen und befördern auch eine gehaltvollere Diskussion über Verwaltungs- und Regierungshandeln, sind hilfreiches Werkzeug für Kommunalpolitiker, inter­essierte Bürger oder Anwohner sowie eine Präventionsmaßnahme gegen Missbrauch von Steuergeldern – und sie helfen (Daten-)Journalisten. Die technischen Mittel, um große Datenmengen auszuwerten, sind in den Redaktionen vorhanden, wie die „Panama Papers“ gezeigt haben.

Open Data? Nicht in Baden-Württemberg

Von Open Data kann in Baden-Württemberg bislang keine Rede sein. Bei vielen Behörden muss man für Daten bezahlen. Ratsdokumente sind, wenn überhaupt, in gut versteckten Untermenüs der Gemeindewebseiten zu finden. Und nicht nur Journalisten erhalten auf ihre Auskunftsanfragen regelmäßig eine Antwort nach dem Motto: „Haben wir nicht, können wir nicht. Wenn es Ihnen nicht passt: Der Rechtsweg steht Ihnen offen.“

Das Informationsfreiheitsgesetz hilft da leider wenig. Es regelt die Auskunftsansprüche der öffentlichen Stellen – bei sehr großzügigen Ausnahmen. Nicht auskunftspflichtig sind demnach etwa Schulen und Hochschulen, „soweit Forschung, Kunst, Lehre, Leistungsbeurteilungen und Prüfungen betroffen sind“. Das IFG gilt auch nicht, wenn die angefragten Informationen „nachteilige Auswirkungen“ haben könnten auf „die Beziehungen zum Bund oder einem Land, die Belange der öffentlichen Sicherheit, die Funktionsfähigkeit und die Eigenverantwortung der Landesregierung, die Vertraulichkeit des Austauschs zwischen Landtag und Landesregierung, die Interessen der informationspflichtigen Stellen im Wirtschaftsverkehr“ und auf eine Reihe weiterer Punkte. Die Informationen, die man überhaupt bekommen kann, werden dem Antragsteller in Rechnung gestellt, und die Verwaltung kann sich einen Monat Zeit lassen.

Es gibt zwar ein vom Innenministerium betriebenes Online-Portal, auf dem Daten veröffentlicht werden sollen, allerdings läuft es seit viereinhalb Jahren im Testbetrieb. Zudem wurden fast alle darauf abrufbaren Daten, aus welchem Grund auch immer, von der Stadt Freiburg hochgeladen. Dieser peinliche Auftritt soll, so ein Sprecher des Ministeriums auf Nachfrage, kommendes Jahr von einem „Datenportal BW“ abgelöst werden – das dann wiederum zunächst im Testbetrieb läuft.

Ein peinlicher Auftritt von Strobls Ministerium

Warum sollte die Verwaltung auch mehr tun? Der Open-Data-Paragraf im IFG ist nicht nur dürr, sondern auch vage formuliert. Die Verwaltung soll demnach „möglichst viele zur Veröffentlichung geeignete amtliche Informationen“ online bereitstellen, etwa „Berichte, Broschüren, Listen, Pläne, Pressemeldungen und Statistiken“. Was im Ergebnis bislang herauskommt, ist alles andere als hilfreich.

Das für Open Data zuständige Landesministerium für Inneres, Digitalisierung (!) und Migration hat seine freiwillig veröffentlichten Informationen auf einer Internetseite zusammengefasst. Man findet darauf: einen Link zu Pressemitteilungen des Ministeriums, ein Organigramm und den 381 Seiten starken „landeseinheitlichen Aktenplan“. Deutlicher kann eine Verwaltung kaum dokumentieren, dass Transparenz hier kaum mehr als ein Fremdwort ist.

„In Deutschland ist die Kultur des Amtsgeheimnisses immer noch stark verwurzelt“, sagt Manfred Redelfs. Er leitet die Rechercheabteilung bei Greenpeace Deutschland, hat aber auch als Experte für das journalistische „Netzwerk Recherche“ regelmäßig mit Auskunftsansprüchen und Open Data zu tun. In beiden Funktionen ist er sehr interessiert daran, möglichst leicht an umfassende Informationen der Verwaltung heranzukommen. Baden-Württemberg habe sich, so Redelfs, mit dem IFG im Ländervergleich „mühsam vom letzten auf den vorletzten Platz vorgearbeitet“. Will heißen: Schlechter als hier ist die Lage nur in Bayern, wo ein Informationsfreiheitsgesetz weder existiert noch geplant ist.

Das Positivbeispiel

Andere Bundesländer gehen mit besserem Beispiel voran. Als Vorreiter gilt der Stadtstaat Hamburg. Er stellt auf seinem Transparenzportal aktuell fast 10 000 Datensätze frei zur Verfügung. Im September verzeichnete die Website mehr als eine Million Zugriffe. Die rechtliche Grundlage bildet in Hamburg ein 2012 erlassenes Transparenzgesetz. In Baden-Württemberg haben sich Politiker bisher nur vereinzelt für ein solches Gesetz ausgesprochen, etwa die Jusos oder der Grünen-Landtagsabgeordnete Alexander Salomon. Bis zu seinem Chef Winfried Kretschmann ist er damit offenbar nicht durchgedrungen. Der ließ in dieser Sache das bisher SPD-, nun CDU-geführte Innenministerium gewähren. Die CDU gilt nicht gerade als Vorkämpfer für Transparenz.

Dabei wäre ein entsprechendes, neues Gesetz ein zentraler Baustein, um die Veröffentlichung von Verwaltungswissen fest vorzuschreiben. Eine Nichtveröffentlichung wäre dann die Ausnahme und müsste extra beantragt werden. Das wäre auch im Sinne der für die Landesregierung angeblich so wichtige Digitalisierung. Baden-Württemberg hat hier wie ganz Deutschland erheblichen Nachholbedarf. In den USA sind Open Data längst Usus.

Stichwort Amtsgeheimnis

Doch neben einem entsprechenden Gesetz braucht es eine Transparenzkultur. So etwas ist leicht gesagt, aber schwer erreicht – Stichwort Amtsgeheimnis. „Forderungen nach Transparenz erleben manche Behördenmitarbeiter geradezu als Übergriff, als sollten sie kontrolliert werden“, glaubt Manfred Redelfs. Dabei ist die Idee vom Amtsgeheimnis in vielen Fällen absurd, schließlich arbeiten Behörden im öffent­lichen Auftrag und werden mit Steuer­geldern bezahlt. Warum sollte dann nicht jeder Steuerzahler die Ergebnisse dieser Arbeit und die Entscheidungsgrundlagen genau kennen dürfen?

Natürlich muss man zwischen Datenschutz und öffentlichem Interesse abwägen. Man hat, um ein konkretes Beispiel zu nennen, ein etwas seltsames Gefühl, wenn nach einfacher Suche alle 122 Stuttgarter Empfänger von EU-Agrarsubventionen mit Klarnamen auf einer eigens eingerichteten Website auftauchen. Aber warum sollten Steuerzahler, deren Geld letztlich an die Landwirte ausbezahlt wird, eigentlich nicht wissen dürfen, wie viel jeder einzelne Begünstigte bekommt?

Datenschutz darf trotz allem nicht als Totschlagargument herhalten. Längst sucht der Verein Stiftung Neue Verant­wortung nach Wegen, offene Daten und Datenschutz zu verbinden. Im September kündigte die Kanzlerin Angela Merkel sogar im Bundestag ein Open-Data-Bundesgesetz an – vier Jahre nach einer vom Innenministerium beauftragten, 500 Seiten dicken Studie.

Open Data ist nicht nur mehr Arbeit

Mit Portalen wie Govdata und regionalstatistik.de, wo, anders als auf der Website des Statistischen Landesamts, auch Daten aus Baden-Württemberg zum Download bereitstehen, gibt es auf Bundesebene immerhin erste Ansätze. Doch fallen solche Angebote nicht nur weit hinter das zurück, was etwa in den USA oder Großbritannien längst Standard ist, es wird vor allem für die Zukunft nicht reichen. Die offenen Daten entfalten insbesondere ihr wirtschaftliches Potenzial nämlich nur eingeschränkt, wenn sie in Form von nachträglich zum Download bereitgestellten Excel-Dateien veröffentlicht werden. Vielmehr muss der aktuellste Datenbestand live über eine Datenschnittstelle zugänglich sein.

Dafür sind, wie das Hamburger Transparenzportal zeigt, IT-Investitionen nötig. Die können freilich auch der Verwaltung selbst helfen, ihre eigenen Daten besser zu nutzen. Außerdem: Wenn Behörden ihre Daten von sich aus bereitstellen, würde damit auch der möglicherweise vorhandenen Angst vor einer Überlastung durch zu viele Anfragen die Grundlage entzogen.

Das wird nur dann passieren, wenn ein Bedarf erkannt und formuliert wird. Eine Open-Data-Debatte ist in Baden-Württemberg derzeit kaum wahrnehmbar. Es müssten nicht nur die üblichen Verdächtigen wie Mehr Demokratie e. V. oder die wenig organisierte Open-Data-Szene Laut geben, sondern auch die IT- und Kreativwirtschaft, die Gründerszene, die Wirtschaftsförderung, die Industrie- und Handelskammern, Kommunalpolitiker, Journalisten, die Opposition im Landtag. Von der Regierung ist nach einem kraftlosen IFG kein mutiges Transparenzgesetz zu erwarten; sie hat ja bereits Zugriff auf das Wissen der Verwaltung.

Gerade in Zeiten von Big Data und digitaler Überwachung darf man den gläsernen Menschen aus vielen guten Gründen ablehnen. Eine gläserne Verwaltung hingegen sollte es besser heute als morgen geben. Reden wir darüber!