Regierungsbildung in Sachsen-Anhalt: Was bedeutet Bundeszwang?
Die AfD könnte in Sachsen-Anhalt die Regierung stellen.
Michael Brandt/dpaNach der Landtagswahl in Sachsen-Anhalt wird nicht nur über mögliche Regierungskoalitionen diskutiert. Mit dem starken Abschneiden der AfD rückt auch ein Begriff in den Fokus, der bislang vor allem Verfassungsrechtlern geläufig war: der Bundeszwang. Er ist in Artikel 37 des Grundgesetzes geregelt und gibt dem Bund weitreichende Möglichkeiten, gegen ein Bundesland vorzugehen. Die Hürden dafür sind allerdings hoch.
Nach dem vorläufigen Ergebnis der Landtagswahl vom 6. September kommt die AfD auf 39 der insgesamt 83 Sitze und ist damit stärkste Kraft im neuen Landtag. Für eine absolute Mehrheit reicht das nicht. Die Regierungsbildung ist offen.
In der Debatte über eine mögliche AfD-geführte Landesregierung tauchte bereits vor der Wahl die Frage auf, welche Möglichkeiten dem Bund blieben, sollte eine Landesregierung Bundesrecht oder verfassungsrechtliche Vorgaben bewusst missachten. Eine der schärfsten Antworten darauf findet sich in Artikel 37 des Grundgesetzes.
Was ist der Bundeszwang?
Der entscheidende Satz steht direkt im Grundgesetz:
„Wenn ein Land die ihm nach dem Grundgesetze oder einem anderen Bundesgesetze obliegenden Bundespflichten nicht erfüllt, kann die Bundesregierung mit Zustimmung des Bundesrates die notwendigen Maßnahmen treffen, um das Land im Wege des Bundeszwanges zur Erfüllung seiner Pflichten anzuhalten.“
Das bedeutet vereinfacht: Verstößt ein Bundesland gegen Pflichten, die ihm das Grundgesetz oder ein Bundesgesetz auferlegt, kann die Bundesregierung eingreifen. Dafür braucht sie allerdings die Zustimmung des Bundesrates. Artikel 37 gibt der Bundesregierung beziehungsweise einem von ihr eingesetzten Beauftragten anschließend ein Weisungsrecht gegenüber den Ländern und ihren Behörden.
Die Bundeszentrale für politische Bildung beschreibt Bundeszwang entsprechend als das Recht des Bundes, ein Bundesland zwangsweise zur Einhaltung seiner bundesrechtlichen Pflichten zu verpflichten.
Das klingt drastisch – und ist es auch. In der Geschichte der Bundesrepublik wurde Artikel 37 jedoch noch nie angewandt. Es gibt deshalb auch keine gefestigte Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dazu, wie weit der Bund im Ernstfall tatsächlich gehen dürfte.
Ein Wahlsieg reicht nicht aus
Für die aktuelle Diskussion in Sachsen-Anhalt ist eine Einschränkung besonders wichtig: Bundeszwang kann nicht deshalb verhängt werden, weil dem Bund das Ergebnis einer Landtagswahl oder die politische Ausrichtung einer Landesregierung nicht gefällt.
Auch eine AfD-geführte Landesregierung würde nicht automatisch die Voraussetzungen des Artikels 37 erfüllen. Entscheidend wäre ihr konkretes staatliches Handeln.
Der Bund müsste darlegen können, dass Sachsen-Anhalt eine bestimmte Pflicht aus dem Grundgesetz oder einem Bundesgesetz verletzt. Es müsste also um mehr gehen als politische Ankündigungen, radikale Forderungen oder einen grundsätzlichen Konflikt zwischen Landes- und Bundesregierung. Der Bundeszwang ist kein Instrument, mit dem eine Bundesregierung ein unerwünschtes Wahlergebnis korrigieren könnte.
Genau darin liegt die hohe Schwelle der Vorschrift.
Ein denkbarer Konflikt könnte beispielsweise entstehen, wenn eine Landesregierung sich systematisch weigerte, verbindliches Bundesrecht umzusetzen oder Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zu befolgen. Auch dann wäre allerdings zu prüfen, welche rechtlichen Mittel zunächst zur Verfügung stehen.
Was könnte der Bund konkret tun?
Artikel 37 spricht bewusst allgemein von den „notwendigen Maßnahmen“. Das eröffnet einen erheblichen Spielraum, setzt aber zugleich Grenzen.
Der Verfassungsrechtler Markus Leber nennt im Verfassungsblog als mögliche Maßnahme beispielsweise eine Ersatzvornahme. Vereinfacht gesagt könnte der Bund eine Handlung selbst vornehmen, die das Land rechtswidrig verweigert. Ein Bundesbeauftragter könnte dafür gegebenenfalls auf Landesbehörden zugreifen und diesen Weisungen erteilen.
Auch finanzielle Maßnahmen werden diskutiert. Denkbar wäre unter bestimmten Voraussetzungen etwa, zweckgebundene Bundesmittel zurückzuhalten oder Gelder direkt an die vorgesehenen Empfänger weiterzuleiten, wenn ein Land sich rechtswidrig weigert, dies selbst zu tun. Entscheidend wäre stets, dass die Maßnahme tatsächlich geeignet und notwendig ist, die konkrete Pflichtverletzung zu beenden.
Nicht zulässig wäre Bundeszwang dagegen einfach als Bestrafung einer Landesregierung. Das Ziel von Artikel 37 ist nicht, politische Akteure zu sanktionieren, sondern das Land dazu zu bringen, seine bundesrechtlichen Pflichten wieder zu erfüllen.
Über die äußersten Grenzen möglicher Zwangsmaßnahmen wird in der juristischen Literatur durchaus unterschiedlich argumentiert. Gerade weil Artikel 37 noch nie praktisch angewandt wurde, gibt es für viele denkbare Konfliktfälle keinen Präzedenzfall. Fest steht aber: Jede Maßnahme müsste sich an Verhältnismäßigkeit und Verfassungsrecht messen lassen und könnte vom Bundesverfassungsgericht überprüft werden.
Kann der Bund einfach die Landesregierung absetzen?
So einfach ist es nicht.
Artikel 37 ist keine generelle Ermächtigung der Bundesregierung, die Kontrolle über ein Bundesland zu übernehmen. Der Bundeszwang muss auf die Beseitigung einer konkreten Pflichtverletzung gerichtet sein.
Der Beitrag im Verfassungsblog vertritt deshalb eine enge Auslegung: Maßnahmen, die den Bestand des Landes oder seiner Verfassungsorgane angreifen, seien nicht vom Zweck des Artikels 37 gedeckt. Auch in die Unabhängigkeit der Gerichte dürfte nicht eingegriffen werden. Ein Einsatz der Bundeswehr lässt sich ebenfalls nicht allein auf Artikel 37 stützen.
Andere Kommentierungen ziehen den möglichen Maßnahmenkatalog teilweise weiter. Gerade daran zeigt sich jedoch das grundsätzliche Problem: Niemand kann auf eine lange Praxis des Bundeszwangs zurückgreifen. Im Streitfall müsste das Bundesverfassungsgericht erstmals verbindlich klären, wie weit Artikel 37 tatsächlich reicht.
Warum gibt es diese Vorschrift überhaupt?
Deutschland ist ein Bundesstaat. Die Länder besitzen erhebliche eigene Kompetenzen und führen zugleich einen großen Teil der Bundesgesetze aus. Das funktioniert normalerweise kooperativ.
Für einen extremen Konflikt zwischen Bund und Land benötigt die Verfassung jedoch eine Rückfallposition. Artikel 37 ist diese Reserve.
Das erklärt auch, warum der Bundeszwang gelegentlich als eine Art „rostiges Schwert“ bezeichnet wird: Das Instrument existiert, wurde aber seit Inkrafttreten des Grundgesetzes nie gezogen. Entsprechend groß wäre die politische und rechtliche Unsicherheit bei seinem ersten Einsatz. Der Verfassungsblog warnt deshalb davor, Artikel 37 vorschnell als einfache Lösung für den Konflikt mit einer möglicherweise autoritär handelnden Landesregierung zu betrachten. Ein Bundeszwang könnte neue verfassungsrechtliche und politische Probleme schaffen, statt sie zu lösen.
Was bedeutet das für Sachsen-Anhalt?
Zunächst: nichts unmittelbar.
Das Wahlergebnis vom 6. September schafft für sich genommen keinerlei Voraussetzung für einen Bundeszwang. Auch eine mögliche Beteiligung der AfD an einer Landesregierung würde daran nichts ändern.
Erst wenn eine Landesregierung tatsächlich gegen konkrete Pflichten verstößt, die sich aus dem Grundgesetz oder Bundesgesetzen ergeben, könnte Artikel 37 überhaupt ins Spiel kommen. Und selbst dann wäre der Bundeszwang nicht zwangsläufig der erste Schritt. Das Grundgesetz kennt mit der Bundesaufsicht, gerichtlichen Verfahren und weiteren Kontrollmechanismen mildere Instrumente, die je nach Konflikt vorher eingesetzt werden könnten.