Das in der Verfassung verankerte Grundrecht auf Asyl hat die Nation einst gespaltet. Inzwischen wird es vom internationalen Recht überlagert.
Stuttgart - Das Grundrecht auf Asyl war wie kaum ein anderes in der Geschichte der Bundesrepublik Gegenstand erbitterter Debatten – und ist es bis heute, was inzwischen allerdings eher in Unkenntnis der Rechtslage geschieht, denn die tatsächliche Bedeutung des Artikels 16 hat sehr gelitten.
Das hat zwei Gründe: zum einen die restriktive Asylrechtsänderung von 1993, zum anderen der offensive Regelungshunger des Europarechts in Verbindung mit grundlegenden internationalen Verträgen zum Schutz von Flüchtlingen, allen voran die Genfer Flüchtlingskonvention. Im Ergebnis befänden sich ohne Artikel 16 des Grundgesetzes kaum weniger Flüchtlinge in Deutschland, als es mit ihm geschieht.
Die beiden großen Fluchtbewegungen der jüngsten Vergangenheit – die Flucht aus dem zerfallenden Jugoslawien in den 1990er Jahren sowie aus Syrien – sind durch das in der Verfassung formulierte Grundrecht auf Asyl kaum abgedeckt. Artikel 16 bezieht sich auf politisch Verfolgte, nicht auf Kriegs- oder Hungerflüchtlinge. Das ist einer der Gründe, weshalb so viel mehr Menschen in Deutschland bleiben dürfen, als die Anerkennungsquoten für politisch Verfolgte ausweisen. (Bürger-)Kriegsflüchtlinge können einen so genannten subsidiären Schutz erhalten bei einer – so Paragraf 4 des Asylgesetzes – „ernsthaften individuellen Bedrohung des Lebens oder der Unversehrtheit einer Zivilperson infolge willkürlicher Gewalt im Rahmen eines internationalen oder innerstaatlichen bewaffneten Konflikts“.
Der gewaltige moralische Symbolgehalt des Artikels 16 – „Politisch Verfolgte genießen Asylrecht“ – erklärt sich damit, dass er als Reaktion der Bundesrepublik auf die Verbrechen des NS-Regimes verstanden wurde. Mit Artikel 16, so schien es, zog der Parlamentarische Rat die richtige Lehre aus der Vergangenheit. Mit jedem Verfolgten, der Aufnahme fand, zahlte nach dieser Lesart das Land einen Teil seiner Schuld ab. In der Rechtsliteratur wird darauf verwiesen, dass den Mitgliedern des Parlamentarischen Rats vor allem die politisch verfolgten Landsleute in der sowjetischen Besatzungszone vor Augen standen. Das Grundrecht auf Asyl, heißt es in dem von Horst Dreier herausgegebenen Grundgesetz-Kommentar, habe mindestens ebenso sehr dem Systemwettkampf gedient wie der Vergangenheitsbewältigung.
Dabei war das deutsche Asylrecht anfangs ein Ladenhüter. Wer wollte schon – abgesehen von den Deutschstämmigen aus dem Osten, die auf das Asylrecht nicht angewiesen waren – in dieses zerstörte und von ehemaligen Nazis durchsetzte Land kommen? Als Jugoslawien in den 1990er Jahren in einer Blutorgie unterging, suchten dann aber Hundertausende Schutz in der Bundesrepublik. 1992 verzeichnete die Statistik 438 000 Asylanträge. In Deutschland erwachte der Rechtsextremismus, es kam zu Ausschreitungen (etwa Rostock-Lichtenhagen) bis hin zu Morden wie dem Brandanschlag im schleswig-holsteinischen Mölln. 1992 zog mit den Republikanern eine rechtsradikale Partie in den baden-württembergischen Landtag ein. Das böse Wort „Asylmissbrauch“ hallte durch die politischen Flure.
In dieser aufgeladenen Situation gab die SPD ihren Widerstand gegen eine Änderung des Artikels 16 auf. Zwar wurde das Grundrecht auf Asyl 1993 in einem neu gefassten Artikel 16a weiter garantiert, in der nachfolgenden kleinteiligen – auch unter verfassungsästhetischen Gesichtspunkten vielfach kritisierten – Ausgestaltung de facto aber beseitigt. Dort findet sich die Drittstaatenlösung, die Flüchtlingen das Asylrecht verweigert, die aus einem EU-Staat oder einem Land mit vergleichbaren rechtsstaatlichen Standards (Schweiz) kommen. Auf dem Landweg sollte Deutschland als Asylland nicht mehr erreichbar sein. Dieses recht einseitig auf den deutschen Vorteil ausgerichtete System brach 2015/16 angesichts der großen Zahl der nach Europa flüchtenden Menschen zeitweise zusammen. Deutschland vermeldete für 2016 fast 750 000 Asylanträge. Italien winkte Neuankömmlinge nach Deutschland durch, ohne sie zu registrieren. Griechenland stand kurz vor dem Abgleiten ins Flüchtlingschaos.
Nach Jahren, ja Jahrzehnten des ergebnislosen Debattierens befindet sich nun ein Einwanderungsgesetz im parlamentarischen Verfahren. Ziel ist, qualifizierte Arbeitskräfte zu gewinnen und Druck vom Asylrecht zu nehmen, in dem es Arbeitsmigranten einen eigenen Weg zu dem erhofften besseren Leben einräumt.
