Viele stöhnen über zuviel Verwaltungskram. Doch die Paragrafenhuberei ist ein Ausfluss des deutschen Nationalcharakters. Was macht uns zu heimlichen Liebhabern des Amtsschimmels?
Zum Elend der Bürokratie ist eigentlich alles gesagt. „Das Schlimmste ist, dass man niemals weiß, was diese Langsamkeit bedeutet; sie kann bedeuten, dass die Sache im Amtsgang ist; sie kann aber auch bedeuten, dass der Amtsgang noch gar nicht begonnen hat; sie kann aber schließlich auch bedeuten, dass der Amtsgang schon beendet ist.“ Mit diesem Satzungetüm hat Franz Kafka in seinem Roman „Das Schloss“ das mysteriöse Wirken und Versagen eines undurchschaubaren Amtsapparats beschrieben. Die meisten seiner Leser haben das so oder ähnlich schon selbst erlebt.
Das Elend der Bürokratie ist ein ebenso akutes wie notorischen Ärgernis. Zwei Drittel der Unternehmen in Deutschland fühlen sich über Gebühr von Bürokratie belastet, so eine aktuelle Umfrage des Instituts für Mittelstandsforschung in Bonn. 58 Prozent wollen wegen des überbordenden Formularkrams weniger investieren. Drei Viertel der Handwerksbetriebe beklagen, der bürokratische Wust nehme ständig weiter zu.
Das ist nicht bloß ein gefühlter Verdruss. Die bürokratiegeplagte Wirtschaft hat schlichtweg recht: In den vergangenen zehn Jahren ist die Zahl der Gesetze, die unser Tun und Lassen regulieren, von 1671 auf 1792 gestiegen – darunter waren vier sogenannte Bürokratieentlastungsgesetze. Das vierte haben Olaf Scholz und sein Kabinett gerade erst auf den Weg gebracht. Die Zahl der bundesrechtlichen Verordnungen nahm binnen zehn Jahren von 2710 auf 2854 zu, die der durch Gesetz oder Verordnung festgeschriebenen Einzelnormen von 82 408 auf 96 427.
Diese Zahlen nennt eine Statistik der Bundesregierung – erstellt von Beamten, deren Zahl in noch stärkerem Maße gestiegen ist als das Sammelsurium an Paragrafen. Allein in den Bundesministerien wuchs der Beamtenapparat seit 2012 um 82 Prozent. Dabei handelt es sich meist um gut dotierte Stellen in den höchsten Besoldungsgruppen. Die Bürokratie ist Biotop und Beschäftigungstherapie für Beamte.
Der Bürokratismus wird zum Standortrisiko. Allein für die Wirtschaft belaufen sich die Mehrbelastungen durch Antragsformulare, Genehmigungsverfahren, Protokoll- und Dokumentationspflichten auf 65 Milliarden Euro jährlich, so der Nationale Normenkontrollrat – ein Gremium, das eigentlich den Zweck hat, die Lasten zu senken.
Ursprünglich wurde die Bürokratie jedoch als Segen gedeutet. Max Weber, Vordenker der Soziologie, verstand unter Bürokratie eine rationalisierte Form legaler Verwaltung. Zu deren Kennzeichen gehörten die Trennung von Amt und Person, Neutralität, Schriftlichkeit und Regelgebundenheit des Verwaltungshandelns, das Hierarchieprinzip in Behörden mit klar geregelten Beschwerdeinstanzen, Arbeitsteiligkeit und formale Kompetenz des Verwaltungspersonals. Die bürokratische Verwaltung sei ein „Präzisionsinstrument“ zur Koordination staatlichen Handelns in komplexen Gesellschaften, ist dazu im „Staatslexikon“ zu lesen – Bürokratie als Gegenmodell zu willkürlicher, tyrannischer Herrschaft. In der Tat: Ohne Bürokratie gibt es keinen Rechtsstaat.
Anders als Weber sehen jedoch längst nicht mehr alle die Bürokratie als „Idealtypus“ rechtsstaatlicher Verwaltung. Schon Hannah Arendt hielt sie für eine „Erbschaft des Despotismus“. Bürokratie sei „im Gegensatz zur Gesetzesherrschaft das Regime der Verordnungen“, schrieb sie in ihrem Buch über „Elemente und Ursprünge totaler Herrschaft“. Menschen, die unter diesem Regime lebten, so heißt es dort weiter, „wissen niemals, was oder wer sie eigentlich regiert“.
Auch der amerikanische Publizist David Graeber, Autor populärer Bestseller, sieht die Bürokratie als „feudales Relikt“. Sie habe sich „geradezu epidemisch ausgebreitet“. Inzwischen herrsche eine „bürokratische Durchdringung des Alltagslebens“. Die meisten Menschen, die einschlägige Erfahrungen mit Ämtern und Beamten gemacht hätten, „befremdet die Ansicht, Bürokratie sei rational oder effizient“. Bürokratien kultivierten das Prinzip der „strukturellen Dummheit“. Sie stellten Ansprüche, entdeckten aber bald, dass viele nicht imstande seien, diesen Ansprüchen zu genügen. Aus Verwaltungsperspektive laute das Fazit: „Nicht die Ansprüche und Anforderungen der Bürokratien seien das Problem, sondern die Unfähigkeit der Personen, denen es nicht gelingt, die an sie gestellten Ansprüche und erhobenen Anforderungen zu erfüllen.“ Das ist ein geradezu kafkaeskes Paradoxon.
Anders, als der Salonanarchist Graeber unterstellt, hat der Staat längst erkannt, dass Bürger und Unternehmen, aber auch die Verwaltung selbst unter einem Übermaß an Bürokratie leiden. Seit den 1980er Jahren wird über Bürokratieabbau diskutiert. Als Angela Merkel Kanzlerin wurde, schuf ihre Regierung einen Nationalen Normenkontrollrat, der Bürokratiekosten bewertet und Instrumente vorschlägt, welche die bürokratischen Nebeneffekte neuer Gesetze begrenzen sollen. Seit 2018 hat Baden-Württemberg einen eigenen Normenkontrollrat. Die Politikwissenschaftlerin Sabine Kuhlmann, stellvertretende Vorsitzende des Nationalen Normenkontrollrats, beklagt mit Blick auf den erhofften Bürokratieabbau jedoch: „Es ist keine Gesamtstrategie erkennbar.“
Die Bürokratisierung unseres Zusammenlebens ist nicht allein den Amtsschimmeln in den Behörden, dem Paragrafenrittertum in Ministerien, den Heerscharen an Advokaten anzulasten, die ihren Lebensunterhalt als Scouts im Gesetzes- und Verordnungsdschungel gefunden haben. Die ins Kraut schießende Bürokratie hat auch mit uns selbst zu tun: mit dem Nationalcharakter der Deutschen, die Spielregeln stets bis ins letzte Detail ausdifferenziert haben möchten, Risiken scheuen und für alle Eventualitäten Haftungsfragen vorab geklärt haben wollen; die größtmögliche Einzelfallgerechtigkeit einer Steuererklärung auf dem Bierdeckel letztlich vorziehen. Als Opfer der Bürokratie sind wir auch Opfer eigener Pedanterie und Paragrafengläubigkeit, Opfer unseres Sicherheitsdenkens. In den Behörden wiederum herrscht eine Kultur des „Nein, weil“ statt des „Ja, aber“. So umschreibt es Johanna Sieben, die in Berlin alljährlich Creative Bureaucrazy Festivals organisiert: ein Diskussionsforum für innovative Konzepte für die öffentliche Verwaltung.
Andreas Voßkuhle, früherer Präsident des Bundesverfassungsgerichts, macht drei Trends für die Überbürokratisierung verantwortlich: erstens die immer weiter wuchernde Regelungsdichte, zweitens die zunehmende Kompliziertheit von Normen und drittens die „von Absicherungs- und Zuständigkeitsdenken geprägte Verwaltungspraxis“. Friederike Welter vom Institut für Mittelstandsforschung ergänzt: „Auch die Vorgaben von Selbstverwaltungsorganisationen der Wirtschaft tragen dazu bei.“ Selbst Branchenverbände, Handelskammern, Innungen und Gewerkschaften mästen die Bürokratie.
Der Normenkontrollrat beklagt darüber hinaus, dass Gesetze immer häufiger in Windeseile zusammengeschustert würden, statt in Ruhe die praktischen Folgen und eventuelle Mängel zu bedenken. Zudem verharre unser Staat im Zeitalter des Papierkriegs. „Größter Hebel, um Bürokratiekosten zu senken, ist die Digitalisierung“, so die Experten. Doch befürchten sie: „Es fehlt an Vision, an Ambition und dem politischen Willen.“
„Wenn es nicht notwendig ist, ein Gesetz zu machen, dann ist es notwendig, kein Gesetz zu machen.“ Dieses antibürokratische Prinzip hatte der Aufklärer Charles de Montesquieu schon vor der Französischen Revolution erfunden. Heutige Bürokratiereformer haben ihre Ansprüche zurückgeschraubt: Seit 2015 gilt bei der Paragrafenproduktion eigentlich die Regel „one in, one out“ – für jedes neue Gesetz, jede neue Verordnung müsste eine alte Norm verschwinden. Allerdings wird das nur ungenügend eingehalten. Zudem wäre es nötig, EU-Richtlinien nur 1:1 umzusetzen und sie nicht mit zusätzlichen juristischen Girlanden made in Germany zu verkomplizieren.
Es gibt Vorschläge zuhauf, wie wir uns von einem Übermaß an Bürokratie befreien könnten. Hier sind die wichtigsten zusammengefasst – in acht statt zehn Geboten (auch ein Beitrag zum Bürokratieabbau): Vor allem, so die Mittelstandsforscherin Friederike Welter, „bedarf es einer anderen Rechtskultur“. Sie meint damit: „weg vom Überwachungs- und Kontrollansatz des Obrigkeitsstaates“. Der Staat müsse Bürgern und Unternehmen mehr vertrauen. Zweitens: Jedes Gesetz muss vorab einem Praxischeck unterzogen werden – und dies nicht von seinen Erfindern, sondern von Leuten, die mit der Praxis tatsächlich vertraut sind. Hier geht es darum, Nutzen, Schwächen, Folgekosten und Umstellungsaufwand abzuschätzen. Drittens: Planungs- und Genehmigungsverfahren müssen entschlackt und vereinfacht werden – was aber zulasten von Einspruchs- und Beteiligungsmöglichkeiten geht. Viertens: die Maxime „one in, one out“ hat ohne Einschränkung zu gelten (inklusive aller Ausführungsbestimmungen). Fünftens: Braucht es wirklich für alles und jedes gesonderte Nachweise? Wenn im Ausweis Geburtsdatum und Wohnort vermerkt sind, wozu dann noch Geburtsurkunden und Wohnsitzerklärungen? Sechstens ist eine Modernisierung der staatlichen Register dringend geboten. Verzeichnisse der vielen Stellen, an denen die Verwaltung Informationen speichert, erinnern an Landkarten von Labyrinthen. Siebtens: Eine beschleunigte Digitalisierung würde einen Quantensprung beim Bürokratieabbau ermöglichen. Solange es aber noch so ist, dass ein Termin zur Beantragung eines neuen Personalausweises zwar online vereinbart werden kann, beim zuständigen Amt aber Formulare auf Papier auszufüllen sind, die dann wieder eingescannt werden, bewegen wir uns auf dem Niveau eines Entwicklungslandes. Und schließlich, achtens: Die Stellenvermehrung in der Verwaltung schafft automatisch neue Bürokratie. Wer hier nicht bremst, wird den Amtsschimmel nie zähmen.
